Välisvahendite rakendamise tõhustamine – EVEA seisukohad

Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon esitas Ühtekuuluvuspoliitika rakenduskava seirekomisjonile ülevaate asjaoludest, mis takistavad Euroopa Liidu ja teiste doonorite vahendite tõhusamat rakendamist Eesti majanduse elavdamiseks ning EVEA ettepanekuid probleemide lahendamiseks.

Üldine märkus on, et iga järgmise EL rahastamise perioodiga teeb Eesti suure sammu edasi toetuste taotlemisega ja menetlemisega seotud ülereguleerimistega ja koormavate lisanõuetega. Kuigi nii Eestis kui Euroopa Komisjoni tasandil räägitakse kogu aeg lihtsustamisest, on tegelikkus taotlejate poolt vaadatuna vastupidine ning lihtsustatakse parimal juhul vaid toetuste menetlejate tööd rakendusasutustes. Samas ei vähene rakendusasutuste personal ning iga väiksemagi taotlusega tegeleb mitu kõrgepalgalist spetsialisti ja juristi. Kui toetuste menetluse riigipoolset kulu on võimalik üsna täpselt ära mõõta ning seda suures osas rahastatakse EL tehnilisest abist, siis ettevõtjate kulusid seoses toetuste taotlemise ja rakendamisega ei ole keegi seni ametlikult mõõtnud.

Kahjulikud bürokraatlikud trendid:

I. Riigihanke-laadse protseduuri peale sundimine VKE-dele (nii toetuse taotlejatele kui toodete-teenuste pakkujatele). Riigihanke protseduurid on VKE-dele ja eriti – mikroettevõtetele ülisuur ja kallis väljakutse. Seda mitte üksnes seoses toetusmeetmetega, vaid ka üldiselt. Seda kinnitab EL Kontrollikoja liige Keit Pentus-Rosimannus, kes toob välja, et EL-is on järjest rohkem hankeid ühe pakkujaga ja VKE-de osakaal riigihangetes on pigem kahanemas (vt. „Euroopa kontrollikoda: ettevõtted ei taha riigihangetes osaleda liigse bürokraatia tõttu“: https://arileht.delfi.ee/artikkel/120253328/euroopa-kontrollikoda-ettevotted-ei-taha-riigihangetes-osaleda-liigse-burokraatia-tottu )

Riigihankega sarnaste protseduuride kohustuslik rakendamine VKE-dele EL toetuste taotlemisel on kahjulik ja pärssiv, selgitame detailsemalt:

1. Ebaproportsionaalne halduskoormus

• Mikro- ja väikeettevõtted ei oma vajalikke ressursse (personal, õigusabi, IT-võimekus), et teostada hankeprotseduure võrreldaval tasemel avaliku sektori organisatsioonidega.
• Hanke-eeskirjade mõistmine ja järgimine nõuab spetsiifilist õigusalast pädevust, mis eeldab kas täiendavate kulude tegemist (nt hankespetsialisti palkamine) või tehingust loobumist.
• Praktikas tähendab see, et väiksemad ettevõtted järjest sagedamini loobuvad toetusest, sest nad ei suuda haldusnõuetele vastata.

2. Riigihangete seaduse (RHS‘i) kohaldamine eraõiguslikele toetusesaajatele on õiguslikult küsitav

• Kuigi toetuse saajatelt nõutakse ametlikult vaid RHS §3 toodud põhimõtete järgimist (nt. võrdne kohtlemine, konkurentsi mittepiiramine), hinnatakse nende põhimõtete täitmist praktikas tihti RHS 2. peatükis sätestatud detailsete nõuete kaudu. Kontrollimise aluseks võetakse näiteks pakkujate kvalifitseerimise, pakkumiste tagasilükkamise kriteeriumid, tingimuste muutmise keeld peale pakkumiskutse avaldamist, tähtaegade arvutamine jm. tehnilised aspektid, mis on kohustuslikud kõigest avaliku sektori hankijatele.
• RHS 2. peatükk reguleerib „hankijaid“ – avaliku sektori üksusi ja mõningaid erandeid, kuid mitte tavalisi VKE-sid.
• Toetuse abil tehtud ost ei tee ettevõttest automaatselt „hankijat“. Selline laiendatud tõlgendus ei ole seadusandja poolt ette nähtud ega proportsionaalne.
• Praktikas toob see kaasa õigusliku ebakindluse ning loob pretsedendi, kus eraettevõttele rakendatakse avaliku sektori regulatsioone.

3. Innovatsiooni ja kiire reageerimisvõime pärssimine

• VKEd, eriti innovatiivsed iduettevõtted või tehnoloogiapõhised firmad, vajavad sageli paindlikke ja kiireid ostuprotsesse, et turul konkurentsis püsida.
• Riigihankeprotsessid on ajamahukad ja formaalsed, mis takistab kiiret tegutsemist.
• Tulemuseks on vähenenud investeeringuvõimekus ja turult mahajäämine – see on vastuolus EL rahastuse eesmärgiga toetada konkurentsivõimet.

4. Toetuste kasutamise efektiivsuse langus

• Paljud toetused jäävad kasutamata või realiseeritakse osaliselt, sest VKE-d ei suuda täita protseduurilisi nõudeid ja/või kanda taotlemisega kaasnevaid kulusid.
• Selle tulemusel jääb osa EL vahendeid kasutamata või kasutamata sihipäraselt, mis pärsib Eesti arengut võrreldes teiste liikmesriikidega.
• Rakendusasutused tegelevad toetuste „kontrollimisega“ sisulisuse arvelt, pannes rõhu vormilisele vastavusele.

5. VKE-de usalduse vähenemine riigi ja EL-mehhanismide suhtes

• Kui toetusmehhanism muutub liiga keeruliseks ja bürokraatlikuks, kaob ettevõtjate usaldus, et toetused on nende jaoks mõeldud.
• Tekib oht, et EL toetusi nähakse kui „lõksu“, mitte kui arenguhooba.

II. Kallid kohustuslikud lisaanalüüsid, auditid, põhiprojekti staadiumis ehitusprojekti nõuded (nt. 200 000 € toetuse taotlemisel KIK’i ja EIS’i meetmetest võib ettevõtja kulu olla vahemikus 25 000 – 45 000€ (energia-, ressursi- või digiaudit, DNSH analüüs, äriplaan, ehitusprojekt, taotluse koostamine, hangete läbiviimine); PRIA investeeringutoetuste puhul ainuüksi koos taotlusega nõutav ehituse põhiprojekt maksab kuni 10% objekti kogumaksumusest, lisaks taotluse dokumentatsiooni koostamine ja al. 2025 ka hanked RHR-is. Neid kulusid (v.a. hanked) tuleb ettevõtjal teha enne, kui ta saab teada, kas tema toetuse taotlust rahuldatakse või mitte.

III. Eriti markantne näide „ülekuldamisest“ ja taotlejate ebamõistlikust koormamisest lisaanalüüsidega on PRIA poolt al. 2025.a. taristuinvesteeringute tõlgenduse meelevaldne laiendamine kõigile kohtkindlatele ja elektrivõrgust töötavatele seadmetele ja hoonetele ning kliimakindluse hindamise nõudmine ettevõtjate siseprotsessideks mõeldud investeeringutele. Näide pärineb Euroopa Merendus- Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kalatöötlemise meetmest: https://www.pria.ee/toetused/kalapuugi-ja-vesiviljelustoodete-tootlemisinvesteeringute-toetus-2025-uued-tooted .  Ainuüksi PRIA koostatud Kliimakindluse hindamise juhend on 15 lk. pikk, arvukate viidetega EL õigusaktidele https://www.pria.ee/sites/default/files/2025-02/kliimakindluse-tagamise-hindamine.pdf . Kuigi nii juhend kui viidatud aktid nõuavad hinnangute detailset põhjendamist ning vastava kvalifikatsiooniga spetsialistide kaasamist taristuprojektide kliimakindluse tagamiseks, pakub PRIA, et taotleja (nt. kalatööstuse juht) lihtsalt ise täidab juhendis sisalduvat tabelit. See viitab ühelt poolt  puht-formaalsele lähenemisele – dokumendi pädevus ei ole just kui oluline,  teiselt poolt –  taristuinvesteeringutele kehtivaid kõrgendatud nõudeid  laiendatakse objektidele, mis selgelt ei kuulu taristuobjektide hulka (meie näite puhul – kalatöötlemise seadmed ja tõstuk). Palume kompetentsetel riigiasutustel (Kliimaministeerium, Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium) anda selge tõlgenduse taristu- ehk infrastruktuuriinvesteeringutele, mis ei võimaldaks liigitada nende alla sisuliselt kõiki eraettevõtjate investeeringuid põhivarasse.  Juhtumi paremaks näitlikustamiseks  lisame kirjavahetuse taotleja ja PRIA vahel (Lisa 1).

VI. Ka uudse nn „lihtsustatud kulude meetodi“ rakendamisel on loodud takistused: ehituse kulude etappideks jagamine ja osadena toetuse väljamaksed on teatud PRIA meetmetes al. 2024. a. võimatud, taotleja peab esmalt teostama kogu ehituse omal kulul, saama kasutusloa ja alles siis saab taotleda toetuse väljamakset. Samuti, viidates just lihtsustatud kulude meetodi rakendamisele,  on viimasel rahastamisperioodil ära kadunud „OTKA“ (osaliselt tasutud kulude alusel)  väljamakse võimalus, mis tähendas, et ettevõtjal piisas varem arvest ainult omaosaluse ära maksmisest, misjärel sai esitada maksetaotluse toetussumma väljamakseks. Nüüd tuleb kogu arve tasuda ettevõtjal ära 100% ja alles seejärel saab taotleda toetussumma väljamakset. See kõik kunstlikult suurendab laenuvajadust, suurendades ka investeeringukulu ettevõtjale. Paljud väiksemad ettevõtjad, eriti pealinnast kaugematest piirkondadest, loobuvad seoses sellega investeeringutest ja nende toetuseks mõeldud programmidest,  sest neil ei ole võimalik saada vajalikus ulatuses laenu või pakutavad laenutingimused on ebamõistlikud. Antud olukord on tekkinud nt. PRIA meetmes „Maapiirkonna ettevõtjate konkurentsivõime suurendamise investeeringutoetus“, mis on suunatud mikro- ja väikeettevõtetele kõrge lisandväärtusega tegevuse arendamiseks tõmbekeskustest kaugemates piirkondades. Tulemusena on varasemalt ülipopulaarse meetme vastu väga leige huvi ja eelarvest sai 8 kuuga taotlustega kaetud vaid väike osa (20%).

V. Meetmete killustatus ja paljusus, samas –  kitsas fookus, puuduv paindlikkus ja väike eelarve (nt. KIK’il oli aprilli seisuga 5 ringmajanduse ja 4 jäätmemajanduse meedet eelarvetega mõnest sajast tuhandest mõni miljoni euroni, kõik need võiksid olla ühes suuremas meetmes; PRIA-l oli 2025. a. märtsis 3 samaaegselt avatud kalatööstuste investeeringutoetuste meedet kolme erineva fookusega: uued tooted, ressursitõhusus ja taastuvenergia kasutuselevõtt, ent kui ettevõttel on kavas investeerida kahel või kõigil kolmel suunal, tuli teha 2 või 3 erinevat taotlusdokumentide komplekti). Vaatamata korduvatele poliitika-tasandi avaldustele, et toetuste maastikku korrastatakse, tehakse ettevõtja-sõbralikumaks, luuakse „ühtne aken“ ja ühtlustatakse põhitingimused, on olukord arenenud pigem vastupidises suunas.

VI. Suhtlus rakendusasutuse ja ettevõtja vahel muutub liiga sageli juristide duelliks. Väiksemad ettevõtjad ei saa endale lubada kallist õigusabiteenust  ja tihti loobuvad oma õiguste kaitsmisest. Vahest peetakse vaidlemist riigi asutusega eos lootusetuks, vahest – ei taheta sattuda rahastajaga vaenujalale, sest plaanis on veel taotleda. Tuntud advokaadid uhkustavad aeg-ajalt meedias, kuidas alles 3-ndas kohtuastmes saadi mõnele rakendusasutusele võit toetuse taotleja üle.

VII. Finantskorrektsioonid on tihti ebaproportsionaalsed – ka väga väikeste, sisult ebaoluliste ja formaalsete eksimuste ja rikkumiste avastamisel määravad Eesti rakendusasutused üsna kergekäeliselt toetuse tagasimakseid või vähendamist, enamasti maksimaalses ulatuses, ei lähtuta taotleja olukorrast ja mõjust tema edasisele tegevusele. Näide: väikeettevõtjale esitatud pakkumise hilinemine võrreldes pakkumiskutses avaldatud kuupäevaga tõi talle teostatud investeeringu KIK’i toetuse väljamaksmisest keeldumise 100% ulatuses. Selline sündmus võib viia väiksemat taotlejat sügavatesse makseraskustesse ja isegi pankrotti.  Teema on aktuaalne nii era- kui avaliku sektori taotlejate jaoks, mõned meediakajastused: „Riik küsib euroraha tagasi pisimategi eksimuste eest“: https://ekspress.delfi.ee/artikkel/120261878/juuksekarv-neljaks-ulipuudlik-riik-kusib-euroraha-tagasi-pisimategi-eksimuste-eest; Suhtekorraldaja: üüratuid eurotoetuste tagasinõudeid toidab riigi formalism: https://www.aripaev.ee/arvamused/2023/05/09/suhtekorraldaja-uuratuid-eurotoetuste-tagasinoudeid-toidab-formalism

VIII. Ülereguleerimist ja igatsorti piiranguid enamasti selgitatakse rakendusasutustes EL-tasandi normidega ja sooviga vältida vigade avastamist Rahandusministeeriumi või EL auditite käigus. Asja lähemalt uurides enamasti selgub, et EL õigusaktid annavad liikmesriikidele vaid põhisuunad ja suurt vabadust toetuste rakendamisel ning tegemist on Eestipoolse „ülekuldamisega“ („goldplating“), ehk nõutavatest rangemate tingimuste kehtestamisega.

EVEA ettepanekud EL ja teiste avalike toetuste asjakohasuse ja tõhususe parandamiseks:

• Vähem piiravaid tingimusi, rohkem usaldust ettevõtja tervele mõistusele (omafinantseering on Eestis ettevõtja puhul alati suurem kui toetus, seega ettevõtja alati riskib ja vastutab rohkem)!
• Muuta rakendusasutuste rolli ja suhtumist taotlejatesse: mitte kontrollijad ja karistajad, vaid  teenusepakkujad! Rakendusasutuste kontrollivat personali tuleks oluliselt vähendada, see on riigile kokkuhoiukoht.
• Loobuda meetmete määrustesse kirjutatud kulukatest ja aeganõudvatest protseduuridest ja lisadokumentidest, nt. RHR-i kasutamine pakkumiste võtmiseks ka siis, kui taotleja ei ole hankija RHS’i mõistes; ehituse põhiprojekti koostamise nõue enne toetuse määramist, kallid investeeringutoetuse taotlusele lisatavad kohustuslikud auditid ja analüüsid (sh DNSH – vastavusanalüüs „Ei kahjusta oluliselt“ põhimõttele, CO2 heitmete arvutus, Ressursiaudit, Digitaliseerimise teekaart, Roheaudit jms). Asendada neid vajadusel lihtsamate enesekontrolli tabelitega, mida saab täita ka ilma inseneri- või keskkonnahariduseta inimese palkamiseta. Detailsemaid analüüse saab vajadusel mahukate projektide puhul nõuda projekti elluviimise või seireperioodi ajal.
• Võimaldada ehitustegevust sisaldavates projektides kombineerida lihtsustatud kulumeetod ja (ehituse osas) väljamaksete võimalust kuludokumentide alusel, s.h. osaliselt tasutud kuludokumentide alusel.
• Arvukate mikro-eelarvega meetmete asemele disainida laiema ja paindlikuma sisuga programmid.
• Võtta kasutusele põhimõte, et kui meetme määrus lubab rakendusasutusel kasutada kaalutlusõigust või mingil normil on tõlgendamise ruumi, siis seda tehakse taotleja huve maksimaalselt arvestades (nt. rakendatakse minimaalne võimalik finantskorrektsioon).
• Mõõta meetmete rakendamise hindamiste käigus nii taotlemisega kui menetlemisega seotud kulud (s.h. lisanduvad kulud spetsialistidelt tellitavate analüüside, auditite jms eest)  ning astuda otsustavaid samme nende vähendamiseks. 

Ülevaate ja ettepanekud koostas EVEA asepresident ja esindaja Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2021-27 seirekomisjonis Marina Kaas.